陈云良:政府干预市场方法之批判

admin 发发娱乐 2019-09-03 21:15:24 8219

  

  

  一、经济法研究重心的转换

  

  政府应不应当干预市场?政府应当怎样干预市场?这是经济法基础理论研究要解答的两个最基本的问题。对于第一个问题,二十余年来,经济法学界不厌其烦,进行了大量而细致的研究和论证。在经济法的初创时期,为了证明经济法存在的必要性,重点研究这一问题是必要的。但是,事实上,政府干预市场必要性问题在经济学界则是旧年陈酒:十九世纪上半叶,以李斯特为代表的历史学派就指出亚当·斯密主张的国际自由贸易政策只对先进国家有利,提出德国作为落后国家要发展经济,政府必须干预市场,采取关税壁垒措施,保护国内经济;1920年福利经济学派的创始人庇古发现市场存在外部性,并且认为国家干预是解决市场外部性问题的更为有效的方法;而凯恩斯则终结了自由放任主义时代,他的国家干预主义思想到二十世纪七十年代一直占据西方经济理论和政府政策的主导地位,他被人们称为“战后繁荣之父”;当代干预经济学的代表人物斯蒂格利茨认为市场在公共物品、外部性、垄断等三个方面存在失灵现象,需要国家进行干预。总之,经济学界普遍认为政府干预是不可避免的(很多民法学者把减少政府和不要政府干预两类性质的问题混为一谈),即使是自由主义经济学派也不完全反对政府干预,亚当·斯密也认为有一些市场无力办或者不愿办的公共事业需要国家介入。因此,在第一个问题上,经济法学界不少精力花在拾经济学牙慧上。而第二个问题才应当是经济法作为一门应用学科应当根本解决的问题,对于这一问题的破解决定了经济法能否对现实生活有所作为。

  如果要对经济法基础理论研究进行回顾与展望,我们可以这样说:二十世纪学界解决了经济法存在的合理性问题,那么二十一世纪,我们要重点解决政府干预的科学性、合法性的问题。它涉及到政府干预权利的来源、政府干预的范围、政府干预市场的方法等一系列问题。

  解决政府应当怎样干预市场的问题,我们首先应当总结、检讨政府干预市场的现状。目前,生产、交换、分配领域的市场化程度越来越高,正逐步依照市场机制运行,而政府则仍然基本沿用计划体制时期的旧方法、旧机制对市场进行干预,政府部门代替企业强行推销、强制生产、强行兼并、争夺管制权、地区之间诸如啤酒大战之类的地区封锁、强行摊派各种费用等现象屡见不鲜,旧的政府干预机制已经构成对市场经济发展的严重阻碍。没有批判就没有创新,没有批判就没有质的飞跃,本文以对现实中政府干预市场方法进行批判作为研究政府干预市场权限的逻辑起点。

  中国加入WTO,面临的最大挑战是陈旧的、非市场化的政府干预体制。世贸组织规则主要是规范政府的市场管理行为,其所有的23个协议中有21个协议直接与政府有关。可以说中国入世就是经济法入世。大量政府干预市场的法律、法规亟须清理、修改。因此,对传统的政府干预方法进行检讨与批判既是干预创新的要求,也是为了启动经济法与WTO规则接轨。

  

  二、管制理性主义批判

  

  案例一:郑州市为了管理馒头的生产与销售,从1998年起在市和五个区设立馒头生产销售办公室(简称“馒头办”),规定生产馒头厂家要到区馒头办办理生产许可证,交费1600元,并且必须使用馒头办指定面粉厂的面粉,每使用一袋面粉,馒头办向面粉厂和馒头生产厂家各收0.5元。2001年1月,市馒头办将审批、发放馒头生产许可证的权力收归市里,每个许可证收费1100元,其中1000元为宣传费,100元为办证费。由此,断了区馒头办财路,引发了馒头大战,各个区馒头办禁止在市馒头办办证的郑荣集团销售郑荣馒头。(无独有偶,2007年又出现馒头形状标准问题。)

  案例二:2001年5月10日前后,深圳市报刊发行局通过多种手段禁止各邮政报刊亭销售《南方都市报》。外埠非党报党刊进入零售点销售,必须经审批。

  在计划体制下,国有经济一统天下,政府就是所有者、生产者、销售者,全面直接的政府管制有它存在的充分理由。而在市场体制下,市场的自我调节是经济体制的主导,市场主体应当享有充分的自由竞争权力,市场机制才会充分发挥其作用。管制经济是建立在“理性政府假说”的理论基础上,而市场经济、法治经济是建立在“有限政府假说”的理论基础上,市场不相信政府。市场自由与政府管制是格格不入的。在市场体制下,再用常规的计划手段来干预市场显然是一种倒退,是用行政权力代替市场机制,用政府决策代替市场搏弈。目前,市场自由与政府管制的矛盾冲突已经到了白热化的地步。中央政府不得不痛下决心,大刀阔斧进行行政审批体制改革。一般说来,直接的政府管制至少存在以下缺陷:

  第三,直接的政府管制很难实现预期的目标。由于政府理性的有限性、信息偏在、政策递减效应、法制不健全等因素的影响,政府管制往往于事无补,达不到预期目的,事实上经常起了相反的作用。例如,中国民航总局近年来三令五申禁止机票打折,目的是希望各航空公司能扭亏为盈。结果是:实施禁折令以来,空座率大幅度上升,航运能力严重放空,大量飞机闲置。

  第五,很难对管制机构实施有力的监督。政府的直接管制权越多,其权力越大;权力越大,越难对其实施监督。我国现有经济法律对政府管制过错责任很少有具体、详细的规定。另外,政府目标函数的多元化,也使得确定政府管制过错责任十分困难。由于政治和非政治因素的影响,政府干预市场的原始目标常常会被淡化,使目标增加到十几个。只要实现了其中任何一个无关痛痒的目标,管制机构就可以就借此推卸原始目标不能实现的责任。

  

  三、 立法理想主义批判

  

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