蔡志强:高压反腐下的官员心态与政治生态

admin 卡拉娱乐网 2019-09-01 22:31:12 9758

  

   中共十八大以来,中国共产党高压反腐的一系列举措,在凸显全面从严治党方略的同时,也形成了新的历史条件下中国共产党构建新的政治生态、推进依法治国的实践路径。

  

   高压反腐是中国共产党构建良好政治生态的必然选择

   构建良好政治生态是执政党建设现代化的基本目标,也是其重要内容。政治生态是基于政党目标实现而形成的组织文化、活动方式和制度体系的总称。它体现为党的建设的制度化、法治化,党的组织结构合理,运行顺畅,功能有效发挥,政党与国家和社会能够科学互动。

   所谓高压反腐,指的是党针对权力运行过程中存在的腐败问题,通过组织运行和制度建设,最大限度地调动资源来打击和惩治腐败的过程。在党的建设制度改革还有较长的路要走的情况下,高压反腐在很大程度上依赖于中央的反腐信念和组织推动的方式来落实,以共产党对人民群众高度负责的态度来获得正当性与合法性。这种反腐逻辑是当前中国共产党保持先进性和纯洁性的自觉选择,是党的建设制度改革的重要组成部分。

   中国共产党在整个改革开放过程中都重视党风廉政建设和反腐败问题。从1982年到2012年十八大前夕,被处分的党员总数430万人次,查处的省部级干部累计达到475人。但是,这样的惩治力度并未有效禁绝腐败问题,相反腐败在一些领域愈演愈烈。究其原因,除了腐败本身的自增强机制外,还在于治党管党的体制机制问题,也在于滋生腐败的土壤依然存在。由此,十八大之后的高压反腐本身意味着腐败问题严重侵蚀了党的肌体,并极大耗损了党的合法性资源,需要以超常规方式强力清除存量腐败,坚决遏制增量腐败。

   中国共产党是在物质和制度都极度匮乏的情况下建立社会主义制度的,短缺时代党包下人民的一切,通过劳动力资源和土地资源的充分运用来推进事业发展,构建了与计划经济相适应的制度体系。随着市场经济的发展,党需要领导人民打破约束生产力发展的旧制度,建构与市场经济相适应的法制框架。这种打破旧的制度权威以建构新的制度权威的改革,极易形成巨大的监管真空,将政党置于巨大的不确定性之中。而改革开放释放社会发展巨大空间和活力的同时,社会也越发依赖一个强大的政党来保有基础秩序。这就是中国发展的逻辑。领导干部拥有的巨大配置资源的权力,容易在监督不力的情况下滋生严重的腐败问题。为此,党通过高压反腐来遏制权力滥用,完善党内法规,就成为建构良好政治生态的必然选择。

  

   高压反腐败下的官员心态及其对政治生态的影响

   官员心态作为一种整体性概念,是指官员群体共同具有的政治心理。包括官员对政党价值观和政治结构的归属感、对政策施行和政党活动持有的基本观点和态度。高压反腐作为特定历史阶段的特殊政治行动,是常态政治过程在紧急状态下的应激反应。这种非常态的管理逻辑,必然会对官员心态及权力运行构成正负两方面的压力,并对党在现阶段的目标实现产生直接影响。

   众所周知,反腐败无论在党内还是学界都是一个有高度共识的问题。即除非腐败分子,没有人会反对反腐败。这是官员和社会的普遍心理。由于我们还缺乏庞大的实证数据来揭示高压反腐下官员的具体心态,笔者权且通过近年来相关调查所得数据来管窥官员对反腐败的心态。

   在十八大之前,大部分官员即对党内腐败现象有清醒认识。2011年11月笔者的调查数据显示,被调查者中,64.3%的厅级干部认为影响社会稳定迫切需要解决的问题是“腐败防控问题”。分别有46.4%和28.6%的厅级干部认为,“加强理想信念教育”和“反腐倡廉制度建设”是加强和改进党的建设的首要问题。而在问及预防和惩治腐败首先必须解决的问题时,25%的受访者认为要加大反腐败力度。在回答“您认为领导干部作风上存在的突出问题是哪些”的多选题时,选择“群众观念淡薄,难以深入群众”的占57.1%;选择“组织纪律不强,依法行政意识淡薄”的占28.2%;选择“理想信念动摇,廉洁从政意识不强”的占35.7%;选择“明哲保身,怕担责任,不敢作为,只想职位提升”的占53.6%。

   这一调研数据恰恰反映了习近平提出领导干部“忠诚干净担当”要求的针对性和重要性,也反映出干部监督管理方面存在着突出问题。它表明当前制度不完善条件下高压反腐的必然性。我们的调研数据甚至也反映出许多领导干部对中央高压反腐是有心理期待的,相当部分干部认为必须采取高压反腐的方式才能够有效维护党的先进性、纯洁性。2014年11月我们对中央高压反腐的一项调查也显示,厅级以上干部认为当前我国腐败问题“非常严重”和“严重”的比例达到71.43%。耐人寻味的是,有63.27%的干部反对“当前干部要做事又要保持清廉几乎是不可能”的说法。但是也有57.14%的干部认为高压反腐下干部对工作持“观望”态度。尤其值得注意的是,69.39%的受访者认为当前的腐败问题是体制机制的问题。他们普遍认为,在权力约束机制和保护机制都不健全的情况下,官员强力推进改革需要承担巨大的风险。如果不能形成领导干部想干事、干得成事还不违法的从政环境,观望态度和怠政现象还可能进一步弥漫。从这个意义上说,高压反腐作为一种惩戒机制,是通过查处违纪违法官员“修枝剪叶”来整肃党风的。党的宗旨落实和权力规范,则有赖于“高压”背后制度的科学性、规范性。任何组织都是在肯定与惩罚的框架内运行的,如果仅有惩戒机制而缺少激励机制,许多官员的创造精神和工作积极性将大打折扣。

   反腐败是与政党一贯倡导的价值观和纪律要求相契合的。但是由于制度低效短效运行而积淀的管理熵加大了制度执行的难度,增加了行政成本,也出现劣币驱逐良币的现象。尤其是吏治的腐败极易动摇党的价值基础,损害党群关系。高压反腐使这一现象被迅速遏制,并使得一些谙熟“潜规则”的官员失去流动路径,产生抵触情绪,甚至借助复杂环境消极执行政策。而在完善运行的制度体系发挥作用之前,这些情绪的相互激荡,使得官员群体容易产生巨大的不确定感。这种不安全感和不确定感,令许多官员在落实全面深化改革战略中对上级和中央的依赖性剧增。此外,在原有的权力运行框架内,制度运行的弊端让腐败分子有机会恣意妄为,同时也使得工资收入总体不高的干部群体拥有了获得灰色收入的可能性。笔者始终认为高薪养廉是个伪命题,但是低薪蚀廉的现象是必须面对的真问题。高压反腐一旦离开了制度改革,长期被特殊利益群体刻意模糊和掩盖的腐败问题容易泛化到作风建设领域,使越来越多收入不高的干部被刻意制造的不满情绪裹挟,从而营造出“反腐过头”的荒唐论调。高压反腐冲击下官员心态的多向度变化,极易将旧有体制机制的弊端放大,耗损党推进改革的资源,使得党的治理和改革能力受损。

   讨论官员心态,绕不开为官不为问题。该问题在一定程度上被认为是官员对抗反腐、消极履职、缺乏担当的体现。但是,与其说为官不为是官员对抗高压反腐的心理表现,不如说是大部分官员对中央高压反腐有直接的敬畏心理。为官不为的成因大致如下:一是各级党和政府的“顶层设计”可能存在的指导性不够明确问题。官员操作起来既有巨大的灵活空间,也有触犯政治和纪律的风险。其结果是许多官员宁可观望,也不愿意大胆闯、加油干。二是制度不健全构成的行政风险。在常态管理逻辑下,领导批示、政策法规都是官员行政的重要指挥棒,高压反腐极大地打击了传统权力运行的随意性,使得官员在制度边沿游走的风险剧增。在责权边界不清、权力约束机制和保护机制都不够健全的情况下,领导干部做得越多,可能被人抓住的“小辫子”也越多,不作为就成为许多干部规避反腐剑锋的重要选择。三是在财富增速快于制度建设的阶段,一些干部热衷于权力寻租,将公权变为私器。这类干部对高压反腐有强烈的不满和对抗情绪,并企图通过制造舆论和社会失序来消解中央反腐的决心。基于此,在加快制度建设的同时,党组织需要鼓励领导干部以高度负责的精神,将全面深化改革开放的战略变为发展的具体实践。党和政府需要有容错机制和试错空间,形成保护和激励干部敢作为、想作为还不违法违纪的政治环境。对于因“不敢贪、不能贪”而尸位素餐不作为的干部,则应该依法惩处。惟其如此,方可构建良好政治生态。

  

   构建良好政治生态凸显高压反腐的法治化逻辑

   十八届四中全会的重要理论贡献和实践成果之一,就是把完善党内法规体系纳入到依法治国战略中。法治中国突出了党内法规体系建设与国家法律体系建设在法理、学理和行动上的一致性。党的领导干部的法治意识和依法行政的能力直接影响制度改革的态势。或者说,中国官员对依法治国的心态与总体认知水平,影响着中国政治生态的发展方向。而构建良好政治生态,本质上就是形成法治化的政治运行环境。它强调组织严密性、制度规范性,并通过纪律的严格执行来防范和避免干部腐败。

   就反腐败而言,如果责任不到人、监督不到位和惩治不彻底,反腐败势必成为走过场或者一阵风,其结果是腐败逻辑在一定范围内固化为一种政治生态。因此,在法治框架内打破旧有的利益均势,保持党和人民对反腐败的零容忍态度,保障反腐败进程的确定性就成为保持官员健康心态的根本要求。实践中,高压反腐有助于新的政治生态建构:一是梳理了权力运行“可为”与“不可为”的边界,增强了党内监督和责任落实的制度体系的约束力,推动了反腐败中司法关口前移,加快了反腐败在法治框架内的推进速度。二是加强党风廉政建设的组织体系建设。反腐形势的严峻性要求党更加注重权力监督主体的专业化建设和纪检监察的领导体制改革,完善巡视工作,促进反腐败工作的国际合作。三是打破一些领域存在的团团伙伙、人身依附关系,并使得传统的基于利益交互的腐败网络开始碎裂。

   同时要看到,当前不敢腐的环境逐步形成,但是不能腐和不想腐的体制机制还没有形成。一些官员的腐败行动更加谨慎,腐败活动的隐秘性更高,甚至一些腐败官员的抗压能力迅速增强。从政治生态视角看,制度不完善要求通过组织推动的方式落实高压反腐,但是非制度化的高压反腐又可能导致制度失灵、组织失范。过去一段时间内反腐败制度的低效运行,原因就在于长期运行的官僚体系所形成的作风之弊和行为之垢,快速耗损反腐败资源和体制机制的活力,并使得清廉政治风气的建构遭遇强阻滞。这也使中央高压反腐有着立竿见影的效果,但同时又进入资源较快损耗、制度权威确立缓慢的循环链之中。例如,在2015年七八月份股市暴跌的情况下,中央政府基于金融安全而进行的救市举动,遭遇一些组织和个人的恶意吞噬,其间的腐败令人深思。该事件表明制度运行失范环境下的反腐败,需要依靠国家强制力才能取得显效。因此,作为一种合乎公义的反腐行动应该成为官员的共识,只有在价值一致的基础上依法推进的反腐败斗争,才能够获得内生动力。

   高压反腐的法治化运行,需要解决纪律与法律约束的边界问题。纪律挺在法律前面,是要通过纪律的权威运行保有党员先进性,避免官员滑向犯罪的泥淖。为此党内法规体系建设需要强化规范性、权威性和操作性问题,解决党内法规的制定、执行、监督和评估的科学性问题,降低制度执行成本。在此基础上,针对高压反腐前后的组织形态和官员从政心理,消除长期形成的潜规则对组织文化和制度运行的不良影响。例如,党的干部管理的纪律要求中从未有“安全着陆”一说,但是一定范围内存在的官员退休或者在突发变故后,不再追究其违纪违法问题的现象逐步固化为一种文化心理。十八大以来中央“凡腐必反”“上不封顶”全覆盖无死角的反腐逻辑,使得一些自以为安全的腐败分子惶惶不可终日。这些人对高压反腐的极度抵触,势必影响到领导干部权力运行的有效性和公正性。因此,坚持法律不溯及既往的原则,形成不确定性的阻断机制和领导干部干净用权、安全用权的保障机制,就成为避免一些人通过扭曲和对抗反腐败来制造政治逆动员的重要路径。

   十八大以来,《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律处分条例》的修改和《推进干部能上能下若干规定(试行)》等超过20个党内法规的出台,既是对那些严重扭曲党的价值和宗旨的现象的强力纠正,对官员创造性的激励,也是高压反腐重要的制度保障。高压反腐及其制度化实践,能够有效地强化党一贯倡导的价值观,形成全面从严治党的内生动力。

   综上,在党的建设制度改革中重构良好政治生态,愈发需要依靠一个强大的政党通过发挥组织权威和制度权威,来克服党内存在的不良风气和腐败现象,并将其纳入法治轨道。这一实践路径的展开,有助于我们理解和把握中国政治生态演进和当前反腐败的具体路径。

  

   蔡志强,中共中央党校党建教研部教授、博士

   选自《探索与争鸣》2015年第11期“圆桌会议:塑造中国政治新生态”

  

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